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我区开展“救急难”工作的调查报告

发布时间:2019-03-05    来源:  字号:【

       今年5月1日,国务院颁布实施了《社会救助暂行办法》,这是我国第一部统筹各项社会救助的行政法规。《办法》的实施,对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致生活陷入困境,现有社会救助暂时无法覆盖或救助之后,仍有严重困难的家庭或个人,给予应急、过度性救助,做到兜底线、救急难,填补社会救助体系“缺项”的一项重要制度。它对进一步完善社会救助体系,编密织牢基本民生安全网,切实维护困难群众的生存权益,不断促进社会稳定和公平正义有非常重要的作用。为了促进《社会救助暂行办法》的贯彻落实,根据民政厅开展“救急难”工作课题研究方案,自治区社会工作协会在全区范围内对“救急难”工作进行了深入的调查研究,现将主要情况报告如下:


一、开展“救急难”工作课题调研的方法


       调研工作开始前,调研组成员认真学习了国务院颁布的《社会救助暂行办法》和自治区制定的《城乡居民临时救助实施办法》,深刻领会救助办法的实质内容。同时制定了开展“救急难”的调研方案,明确了调研的重点内容、地点路线、调研的方法、步骤和时间,并与所要去的盟市、旗县进行了联系,争取他们的配合和支持,为顺利完成课题任务创造了条件。8月27日到9月23日,在吴金亮会长的带领下,调研组在近一个月的时间里,奔赴到9个盟市、20多个旗县(区)开展了调研工作,每到一地,在听取盟市和旗县开展“救急难”工作整体汇报的基础上,还深入到18个乡镇(苏木)、街道办事处和部分困难群众家中了解情况,召开有旗县社会救助领导小组成员单位和基层困难群众代表参加的座谈会12场,广泛了解各地开展“救急难”工作的做法、体会和经验,听取他们在贯彻执行《社会救助暂行办法》过程中的建议和意见。通过调研组的细致工作,基本上掌握了我区开展“救急难”工作的进展情况,了解到了目前存在的一些困难和问题,圆满地完成了课题调研任务。


二、全区各地扎实推进“救急难”的主要成果


       为认真贯彻落实《社会救助暂行办法》,确保困难群众求助有门,受助及时,我区各地在抓好23个旗县(区)进行试点的基础上,普遍开展了“救急难”工作,在试点单位试点先行的基础上,各盟市、旗县(区)从当地实际出发,不等不靠,以《社会救助暂行办法》为基本要求,积极探索救助工作的机制创新和方法创新,有效地开展了“救急难”工作,进一步织密编牢了社会救助安全网,基本完善了社会救助体系。


       1、领导重视,构建综合救助体系。各级党委、政府高度重视《社会救助暂行办法》的落实工作,尤其是试点旗县把“救急难”作为党的群众路线教育实践活动的重点工作来抓,充分认识到急难家庭的救助是最基本的民生保障,对如何贯彻《社会救助暂行办法》,切实解决急难群体的生存问题进行认真地分析研究,制订出台了适合当地情况的落实《社会救助暂行办法》和改进急难家庭救助工作方案。满洲里市搭建四个层级的社会救助平台。一是由政府分管市长任组长、民政局牵头、低保办为社会救助协调办公室、相关责任单位和社会组织为成员,成立市救助工作领导机构,并制订了《社会救助成员单位联席会议制度》,定期或不定期召集成员单位研究、部署、落实有关社会救助工作。二是由民政局牵头、成员单位协调,在市政府服务中心设立救助服务窗口,集中相关单位的工作人员,在一个窗口受理、转介,办理困难群众的诉求。三是建立社会力量参与救助平台,针对政府救助的局限性、救助措施不充分、救助范围存在空白点、相关部门救助方式单一的问题,整合社会资源,以公益项目为牵引,以政府购买社会组织服务或引导社会自愿组织服务的方式,参与社会救助。四是开展社会微公益救助服务,依托社区,把慈善超市、捐赠救助点、社区帮扶队伍、志愿服务人员进行整合,采取“一对一”帮扶和分类施救的办法,为困难群众及时提供帮助。扎兰屯市成立了“救急难”救助工作领导小组,分管市长任组长,十几个相关部门为成员单位,统筹协调“救急难”工作,各乡镇、街道也成立了相应的工作机构,形成了政府领导、民政统筹、部门配合、社会参与、横向到边、纵向到底的工作机制。该市还结合多年救助工作经验,按照一定的人口比例,采集困难群众家庭基本数据信息,掌握了城乡低保、农村五保、低保边缘户、重度残疾人等重点对象的信息,摸清了全市困难群众的底数。二连浩特市坚持“救助政策上相互衔接、资源上统筹使用”的原则,把分散在部门之间的救助政策、项目、资金和救助范围等整合起来,由民政部门统一掌握,明确承办部门和责任人,由民政局分办、转办救助事项,提升了救助整体实力和综合效益。


       2、完善制度,提高“救急难”力度。我区各地不断完善建立救助制度,有的制定了城乡居民临时困难救助办法,突破户籍界限,将新市民或进城务工暂住人口纳入临时困难救助范围;有的根据当地经济发展水平制定临时救助标准,努力保障困难群体的基本生活;有的多次完善大病救助制度,取消病种限制,提高救助比例,单列了大病救助的专项资金;有的开展救助帮扶活动,帮助有能力、有意愿摆脱贫困的困难群众逐步脱贫,达到“一人就业、全家脱贫”的目标。乌兰浩特市等地创新性地建立了事后公示制度,为确保临时救助工作高效、便捷,在事情紧急、路途较远、人员危重的特殊情况下,民政局直接受理临时救助申请,在认定事实的基础上,直接给救助对象发放救助金,事后进行公示和补办手续,使急难群众得到及时救助。松山区针对临时救助所面临的都是一些特殊情况,工作中缺乏现成的依据,就按照一事一议,分类施救的原则,对申请临时救助的家庭实行研判制度,经集体商议讨论,决定救助方案及救助金额,必要时吸取村、镇等相关人员参加,及时开通绿色通道,在第一时间实施救助。全区大部分试点旗县(区)设立了社会救助热线电话,畅通了困难群众申请救助以及工作人员报告急难情况的渠道。在具体救助工作方面,试点旗县都建立了政府主导、民政主抓、成员单位配合的“一门受理、协同办理”的社会救助机制。临河区、青山区将原低保“一站式”服务大厅改建为社会救助大厅,制定了受理、办理、转介制度,规定了工作流程和工作时限,保证社会救助公开、公平、公正,确保整个救助进程阳光运行,真正做到求助有门,受理部门不推诿、不缺位。满洲里市、海南区在救助大厅设置了与社会救助相关的多个窗口,包括低保救助、医疗大病救助、“三无”人员救助、流浪乞讨人员救助、孤残儿童救助、临时性救助,以及教育、住房、就业转介性救助,将民政相关业务科室的工作人员安排在各个窗口具体办理救助事宜,方便了群众,提高了救助工作水平。昆区、科尔沁区等地依托社区服务平台,整合社区服务资源,建立和充实社区服务超市,把这些超市委托社会组织或“12349”便民服务中心运营,政府适当给予补贴。低保家庭、突发灾害的急难家庭,可在各类商品平价的基础上,再享受免费或折折优惠,为困难群众排忧解难,切实解决他们的生活困境。


        3、整合资源,动员社会力量参与救助工作。各地认真按照《社会救助暂行办法》提出的“国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助”的要求,充分调动和发挥社会力量的作用,鼓励社会组织和个人参与“救急难”工作。青山区将社会工作专业服务列入“救急难”工作方案,要求在帮扶救助和为救助对象服务中发挥专业社会工作的作用,同时建立健全社会救助需求发现、服务承接、服务转介和监督评估机制。专业社会工作对服务困难人群的介入,在“助人自助”的服务宗旨指导下,通过运用专业的理论和方法,来防止冲击社会道德和心理底线的事件发生,更多关注弱势群体的自身问题和相关社会环境,充分调动救助对象自身的潜能和积极性,提升自助能力,有效地提高了救助工作水平。他们在社区重点建设了社会组织孵化园,将草根组织引进孵化平台,通过公益基金扶持促进发展,社会工作者设计以扶贫济困助老为主要内容的公益项目,嫁接与受助对象的链条,以政府购买服务、志愿服务记录奖励的形式,激发和引导社会组织参与社会救助等公益活动。呼市新城区等地广泛动员义工联合会参与帮困老年人、青年等社会公益活动;以慈善、红会等社会团体为基础,鼓励支持知名爱心企业成立关爱公益基金会,进行社会慈善救助;组织青年志愿者和社会各界人士担任义工、志愿者,为困难群众提供帮助。东胜区采取政府购买服务的方式,引导社会力量参与社会救助。比如,购买“12349”便民为老服务中心的服务,承担为低保老人服务工作;购买青年就业创业服务中心的服务,开展申请社会救助家庭核对工作,提高了核对工作效率和准确性;购买“阳光心理咨询室”服务,对患重特大疾病,遭遇突发事件的特殊困难人群的心理慰藉和精神关爱服务。同时,各地在“救急难”工作中实行信息共享,通过掌握的社区管理、优待抚恤、福利事业、城乡低保等信息,互相配合,共享共用,为主动掌握急难对象的情况提供依据。加强同卫生、教育、住房、城建、公安、人社等部门的联系,共同构建信息平台,为“救急难”工作的顺利开展打下基础。


       4、加强保障,不断拓展社会救助工作。各级政府高度重视社会救助工作,财力保障基本到位,社会关爱、扶贫济困文明程度较高。试点旗县都将“救急难”救助资金列入财政预算,多数地方按总人口每人不低于1.5元左右标准核算救助金,建立专项资金帐户,专款专用,有的地方建立了“救急难”公益金,把50%的社会慈善捐赠用于救助工作,确保了社会救助工作的顺利开展。满洲里市、阿拉善右旗已基本建立了以低保救助为基础,以灾害救助、教育救助、医疗救助、临时救助为补充的社会救助体系。随着经济的发展,针对低保对象及边缘困难群体出现的急难问题,根据实际情况,不断拓展救助范围。各地在救助内容上,对低保对象由物质救助拓展到非物质救助;救助对象由低保家庭拓展到边缘家庭和因突发事件而遭受到生活困难的群体;由本地户籍拓展到非本地户籍的常住人口。在救助过程中,注重采取“个案式”的施救方式,根据救助对象的类别、诉求及救助对象的自身情况进行综合分析,制定个性化救助方案。同时根据受助对象的不同致贫因素,有针对性的对其进行医疗、教育、住房、就业等专项救助。针对困难人群面对生活压力而出现的抑郁、消极、恐慌、缺乏自信等心理症状,依托社会工作者参与,制定个案的心理救助措施,实施干预、疏导、慰籍等心理康复手段,使他们树立信心,增强摆脱困境的勇气。各地还加大对《社会救助暂行办法》和加强“救急难”工作的宣传,建立一支由社区干部、社会工作者、自愿者和城管、民警、救助站等工作人员主动参与发现急难对象的救助队伍,营造一个良好的社会救助氛围,不断推动和拓展“救急难”工作。总之,我区“救急难”工作起步不久,呈现了良好的发展局面。


三、开展临时救助及救急难工作中存在的主要问题及建议


        我区“救急难”工作虽然取得了初步成果,但由于各地的认识程度不同,有的起步较晚,发展很不平衡,有待于克服困难,加倍努力。


(一)存在的主要困难和问题


        1、对救助对象难以界定。虽然全区大部分地区都成立了家庭经济状况核对机构,但在实际工作中,部门之间的配合还有一些不畅之处。如房产部门要提供救助对象的住房情况,公安交通部门要提供车辆情况,人力资源和社会保障部门要提供退休、遗属、养老保险等情况,金融部门要提供救助对象的收入信息,而金融部门在保障存款隐私方面有规定,一般未经本人同意不得对外公开。另外,还存在一个最大的家庭经济状况核对难,就是外出务工人员的经济收入难以核准,即使掌握了一定的信息,由于多数地区救助工作人员、设备、手段不到位,与相关部门沟通协调不畅,仍存在失准现象,难以掌握救助对象家庭的准确经济状况。


         2、救助能力薄弱。当前,全区社会救助工作的质量要求与救助能力不相适应的矛盾十分突出。一是社会救助工作任务繁重,救助机构不健全。比如,随着救助范围的的拓展,人员审核和经费管理工作量骤增,原有救助机构的工作职能和工作力量已经远远不能适应社会救助事业发展需要。二是救助工作人员配备比例失调。近年来,全区救助对象成倍增长,工作人员没有增加,社会救助工作人员紧缺的矛盾十分突出(近年来,全区各地撤乡并镇后区域面积成倍增加,但民政工作人员只有2-3人,且要担负所有的民政工作;即使是旗县级民政部门,负责社会救助的工作人员也不过2-3人)。所以,各级救助工作人员常年处于超负荷运转状态,不但影响到救助政策的落实,也影响了救助中的公开、公正。三是部门协调不够,除试点旗县建立“救急难”协调机构以外,多数旗县仅有民政部门一家在做这项工作,没有形成一门受理、共同办理的工作格局,救助整体实力发挥不够。


        3、救助资金和工作经费严重不足。近年来,全区社会救助工作经费一直没有得到很好的解决,严重影响和制约了社会救助工作的开展,尤其是基层的工作经费严重不足,不仅影响救助政策的落实,而且也影响救助中的公开、公正。目前,社会救助资金地方匹配的很少,主要靠中央和自治区的拨款,一部分旗县按总人口人均1.5元的标准建立救助资金,杯水车薪,资金数量与实际所需救助资金相差甚远。


        4、救助程序繁杂。许多地方普遍存在如困难群众遇到特殊情况需要政府救助时,首先要个人申请,村组上报乡镇(街道)核实后再报到旗县民政局,旗县还要协调有关部门进行批准。程序繁杂,审批时间长,而待救群众又急需救助,因此起不到“救急”的作用,救助体制和方法急需创新。


        5、对精神疾病患者的救助还有差距。调研中发现,我区精神病患者属于高发区,患者比例很高,家中有个精神病患者,不但给家庭生活带来极大困难,而且给社会和谐稳定造成很大隐患,多数患者家庭不是低保户,处在救助的边缘,生活和处境十分困难。以扎兰屯市为例,全市总人口43万,其中,患精神疾病的近1200人,占3%左右。由于这些群众处于低保边缘而得不到及时救助,加之当地没有精神病医院,致使“救急难”的工作十分突出。


        6、低保优惠政策叠加出现的一些问题。把低保群体作为救助重点无疑是救助工作的方向,低保家庭子女入学、住房、治病、生活等得到了全方位的帮助,有的除了享受国家政策规定的救助外,还能得到社会和微公益方面的帮助。但是有些遭受突发事件、意外伤害和重大疾病等等处在低保边缘的家庭,他们要想得到及时救助就比较困难,引起边缘群体的不满,导致他们提出享受低保的诉求比较强烈,同时也引发一些社会矛盾。


(二)对下一步开展临时救助及救急难工作的建议


        1、加大贯彻国务院《社会救助暂行办法》的力度,除试点旗县外,各地都普遍制定“救急难”的具体实施方案,进一步明确“救急难”的对象和范围,重点是低保边缘家庭。同时,建议将低保边缘家庭中患精神疾病的人员纳入常态急难救助范围。另外,对于因自然灾害、重大事故、公共卫生、社会安全等突发公共事件以及生活无着的流浪乞讨人员的救助,应按照有关规定,由具体责任部门或机构牵头执行。


        2、明确和简化“救急难”程序。急难救助受理应包括依法申请和主动发现受理,主要由乡镇(街道)负责承办。原则上,各项救急难救助申请应根据相关社会救助制度规定程序进行审核审批。但实际在急难救助过程中,由于情况紧急,需立即采取措施以防止造成无法挽回的损失或无法改变的严重后果。所以,建议乡镇(街道)和旗县级民政等相关责任部门应先予救助,紧急情况解除后,按规定程序,补齐审核审批手续。


       3、明确“救急难“方式。开展”救急难“工作,需要民政部门在同级政府领导下,协调相关责任部门,进一步完善社会救助制度体系,建立健全临时救助制度和重特大疾病医疗救助制度,完善各项社会救助政策急难救助内容。建议各级政府制定鼓励社会参与急难救助的优惠政策,对政府救助后仍有困难的,引导慈善等社会力量,通过点对点、一案一策等方式,给予物质、资金或精神方面的帮助,切实形成“救急难”合力,帮助困难群众尽快摆脱困境。


        4、加大财政投入力度,保证“救急难”资金落实到位。为确保急难救助有充足的资金,建议各地(尤其是旗县级)财政在上级补助资金的基础上,加大地方财政社会救助资金投入,将“救急难”所需资金列入同级财政预算,并确定一个相对合理的“救急难”资金投入比例,单独列支,实行刚性约束,确保急难救助工作的顺利进行。急难救助应以现金救助为主,这样可以直接有效地解决急需救助困难家庭的实际问题。同时要适当提高异地就医人员的报销比例,对当地治不了,经医疗卫生部门同意介绍到外地就医的救助对象,应按照当地看病治疗的比例予以报销医疗费。


       5、普遍建立“一门受理、协同办理”工作机制。社会救助工作作为一项综合性的系统工程,单靠民政部门的力量是远远不够的。因此,建议各级政府在已成立的社会救助工作领导小组的基础上,设立协调委员会,建立联席会议制度。同时,要确立民政部门的主导地位,在社会救助工作领导小组的统一领导下,民政部门负责业务指导和具体实施,其他部门在工作中应自觉接受社会救助工作领导小组的统一领导和协调,在业务上接受民政部门的指导,然后根据各自职责,完成份内工作。各级民政部门充分利用“12349”社会救助便民服务热线,依托旗县(市、区)、乡镇(街道)便民服务大厅社会救助窗口,设立统一的“救急难”申请受理窗口,完善便民分办转接程序,快速分办处置,及时妥善化解急难问题,为需要急难救助的困难群众提供绿色救助通道。同时要加强基层社会救助机构建设,增加人员编制和工作经费,配备专职人员承办“救急难”工作。


        6、建立部门救助信息共享平台及务工人员信息网络系统。“救急难”凸显一个“急”字,这就要求能在第一时间对急需救助的困难群众给予救助,晚则为人民群众生命受到威胁;晚则违背了“救急难”工作初衷。因此,建议要建立民政、卫生、教育、住房和城乡建设、人力资源和社会保障等部门的救助信息共享机制,实现部门内部和部门之间救助信息共享,为主动发现急难家庭和对象提供支撑,为准确判断急难类型、急难程度,有针对性地开展“救急难”工作提供依据。同时,建议人力资源和社会保障部门建立务工人员信息网络系统,企业将用工人员的个人信息详细登记在册,便于社会救助部门查询务工人员家庭经济状况。


       7、建立“救急难”救助基金。为凸显“救急难”工作的“急”和“快”,建议在各级民政部门及乡镇(街道)设立“救急难”救助基金,根据居民人数和比例预拨一定数量的资金,为救急工作提供必要的资金支持。旗县(区)可否将节余的低保资金转入“救急难”救助基金,加大基数,更有效地提供资金保障。同时,要严格资金管理,规范资金发放机制,尽量减少中间环节,坚持公开透明,确保救急资金足额、及时、顺畅地发放到急需救助的困难群众手中。


        8、充分利用各种媒体和宣传手段,加大“救急难”工作的宣传力度,使广大基层干部群众都明确国家建立临时救助制度,为困难群众兜底线救急难的重大意义。要不断总结试点旗县开展“救急难”的经验,积极推广先进地区的一些好的措施和做法,真正把“救急难”工作在我区普遍开展起来。


(内蒙古社会工作协会)


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