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关于我区社会养老工作进展情况的调查报告

发布时间:2019-01-21    来源:  字号:【

一、我区人口老龄化的基本情况


        从2000年起,我区老龄人口已占人口总数的10%以上,进入了老龄化社会。到2012年底统计,我区常住人口为2489.85万人(《自治区2012年国民经济和社会发展统计公报》),根据这次调研的最新数字统计,全区60岁以上的老年人口370.66万人,占人口总数的14.88%,高于全国(14.3%《国家2012年国民经济和社会发展统计公报》)0.58个百分点。在老龄人口中,城镇老年人180.4万人,占城镇人口总数的12.6%;农村牧区老年人190.3万人,占农牧区人口总数的18%。从性别比例上看,男性老年人182.2万人,女性老年人188.5万人;从岁数结构上看,60-70岁的220万人,71-80岁的112万人,81岁以上的38.6万人。在全部老年人中,单身丧偶的60万人,其中农村牧区五保老人8万人;城乡老年人中丧失生活能力不能自理的50万人,占老年人总数的13%左右。


       我区人口老龄化呈不断加快的发展趋势,这主要是建国初期50年代高出生阶段的人已进入老龄,80年代实行计划生育以后,出生率下降,造成了人口年龄比例的失衡,特别是随着经济社会的发展,生活水平的提高,人们寿命越来越长。据有关数字统计,现在我国人口平均寿命达到76岁,比建国初期提高了20多岁,人口老龄化是一个必然的发展趋势。据2010年全国第六次人口普查的数字分析,全区老龄人口每年平均增加28万左右。我区老龄人口不但比例高,而且呈现出失能老人多、农村牧区老年人比例高的特点,分别占到老年人口总数的13%和农村总人口的18%。农村牧区老年人比例较大的原因,主要是年轻人务工经商进了城,农村牧区老弱病残留守人员增多。随着第一代独生子女的父母已进入老年阶段,空巢老年人将进一步增多,社会养老供养矛盾日趋加剧。因此,解决社会养老问题,做好社会养老工作,是摆在我们各级政府面前的一个重要任务。


二、社会养老工作发展情况


       1、养老机构方面:


       公办养老服务机构。根据盟市民政局上报数字统计,全区共有公办养老服务机构664个,其中福利院77个,老年公寓30个,敬老院518个,光荣院、老年康复中心等39个;共有床位64068张,其中老年公寓、福利院床位20727张,农村牧区敬老院床位43341张。主要收住农村牧区五保老人、重点优抚对象、“三无”人员和部分自费老人。“十一五”以来,国家和自治区加大了对公办养老服务机构的改造和建设力度,一般地理位置优越,基础设施齐全,服务和医疗康复设备配套,管理和服务人员基本上是事业编制,经费主要依靠各级财政拨款,公办养老机构和民办养老机构相比,有着卓越的特殊条件。全区公办养老机构共有工作人员4117人,其中正式工1597人,聘用合同制人员2520人,含专业医护技术人员409人。公办老年公寓、福利院等收养老人7370人,其中自费入住1947人,占总床位数的36%;全区518所敬老院共有床位43341张,入住五保老人等26977人,床位利用率达62%。目前,公办养老机构,基本上能够满足民政对象的收养入住要求。


       民办养老服务机构。国家实行公办民营、民办公助、动员社会力量兴办养老机构的政策以后,全区民办养老机构较快地发展起来。为了扶持民办养老服务机构的发展,自治区和各盟市都相继制定出台了相关政策,在运营服务方面给予一定标准的补贴,还引入多种形式的市场主体,鼓励民间资本开发养老服务项目,培育发展专业化的养老服务机构,有的在土地、金融、税收等方面给予优惠。还有的地方推动公办养老机构开展服务指导参与民办养老服务机构运营,促进了民办养老机构的发展。截止到目前统计,全区已建成民办养老机构202家,其中民间资本自办的179家,民办公助21家,合资的2家;共设有床位42456张,平均每家养老服务机构有床位210张。收养入住老人25855名,床位利用率达到61%。民办养老机构在社会养老服务中发挥着巨大作用。


        目前,全区公办和民办养老机构共计866个,床位10.6万张,平均每百名老人2.7个床位,到“十二五”末基本可以实现每百名老人3张床位的标准。但床位利用率低,仅占55%,现有的床位还有45%的空置,机构实际供养的老人仅占老人总数的1.5%左右。


        2、养老服务方面:


       养老方式。全区370多万老龄人口中,98%以上的是居家养老。他们多是独居生活,跟随子女生活的94万多人,占四分之一。机构养老的主要是五保户、城镇“三无”人员和重点优抚对象,一般的老人在机构养老的人数甚微。


       生活来源。在180万城镇老年人中,有80%以上的享受离退休待遇,靠领取退休金生活;有一部分没有固定收入的,进城后靠子女抚养,多数纳入了城市低保,生活、医疗基本都有保障。农村牧区老人一般是自食其力,有的子女补贴一部分,其中有42万人享受农村低保。


       养老服务。随着社会的发展和人们生活水平的提高,从自治区到各地都积极贯彻落实《老年人权益保障法》,逐步建立和完善“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系建设,大力发展老龄服务事业的产业,把社会养老作为改善民生、全面实现小康社会的重要工作来抓。实施了老年人高龄津贴普惠制;加大了老年人文体娱乐设施建设;丰富了老年人的精神文化生活;提高退休职工养老金标准;建设和发展社区日间照料中心;不断提升居家养老的信息化、社会化服务水平;在农村牧区大力开展养老互助幸福院建设等,社会养老服务不断向职业化、专业化、技能化方面发展。


三、我区社会养老工作取得的经验和成绩


       1、领导重视,统筹推进社会养老事业发展。自治区各级党委、政府高度重视社会养老服务事业,认真落实《老年人权益保障法》和“十二五”老年事业发展规划,把社会养老工作摆到重要议事日程,积极统筹谋划。近几年,自治区政府分管领导和盟市的负责同志十分关注养老服务工作,当作为民办实事的重要工作来抓,经常听取老龄工作和社会养老工作的汇报。并深入基层开展养老工作检查、调研、考察等活动,将社会养老工作列入当地社会服务业发展规划,不断加大领导力度。同时组织有关部门到先进地区学习,改革创新,科学布局,注重示范引领,制定出台有关政策,积极构建具有内蒙古特色的社会养老服务体系。


       2、养老机构建设不断发展。近几年,我区实施了“福利老年星光计划”和“敬老爱老助老工程”建设等,各级克服困难,积极筹措资金,采取置换开发等方法,整合社会资源,大力推进养老机构建设,基本上改变了我区过去养老机构少、基础设施差、服务水平低的状况。在自治区的支持下,盟市对福利院进行了改造,部分盟市建成了300-500张床位示范性老年养护院;旗县区在开发建设中心敬老院的同时,有的建设了120-150张床位的综合老年养护院或老年公寓;对乡镇敬老院进行了整合改造,建成统一由旗县区管理的区域性敬老院,改善办院条件,完善了服务功能。自治区每年资助200个社区建设日间照料中心。目前,全区已建成了327个。在国家和自治区的政策引导和支持下,民办社会养老机构迅速发展起来,目前民办养老机构已建成202家。涌现出了像鄂尔多斯市鑫海老年公寓、包头市滨河养老集团、呼和浩特市金河夕阳红康乐园、赤峰市阿斯哈图老年公寓等一批规模大、档次高、管理服务规范的社会养老机构。


        3、养老服务体系基本形成。按照国家关于优先发展社会养老服务的一系列要求,自治区认真落实国务院《社会养老服务体系建设规划》,从自治区的实际情况和特点出发,建立与我区经济社会发展水平相适应的社会养老体系建设。一是建立了养老保障制度。对国家供养的福利院院民生活标准有了很大提高,每人每年不低于8000元;五保老人的生活标准也在不断提高,集中供养的全区平均达到6000元以上,分散供养的也不低于4000元,这些都高于全国平均水平。养老保险、国家供养和补贴、高龄津贴、医疗保险等制度在不断建立和完善。二是加快了机构养老建设步伐。公办、民办、民办公助、公办民营等各种不同形式的养老机构发展起来,增加床位,并不断提高床位利用率。三是城乡统筹发展。城市老年公寓、福利院、养护院和社区日间照料中心保障城镇老年人机构养老的需要;农村牧区的敬老院、互助幸福院等,对农村牧区老年人保障起到支撑作用。四是建立了社会养老的三级服务网络。旗县区建立了养老服务指导中心,街道乡镇建立了养老服务中心,社区(村)建立了养老服务站,政府通过财政补贴、项目支持等,大力扶持发展了社会养老服务体系建设。


       4、农村牧区养老工作取得可喜成绩。经过几年的努力,我区基本完成了标准化中心敬老院、区域性中心敬老院、乡镇敬老院和部分嘎查村供养点的建设,使全区的8万多五保老人做到了老有所养,五保供养走在了全国前列。为了解决农村牧区留守、空巢、独居老人的养老问题。化德县在尊重农民意愿的基础上,整合资金、资源,尝试农村无缝隙养老,采取“集中居住、分户生活、统一管理、互帮互助”的办法,大力开展农村互助幸福院建设,走出了一条欠发达地区集中居家型社会养老的新路子。化德县经验得到了自治区和国家有关部门的肯定和支持,在全区推广后,各种不同类型的农村牧区互助幸福院雨后春笋般发展起来。乌兰察布市已建成并投入使用了208个,今年还将有200个互助幸福院落成并接收老人居住,较好地解决了农村牧区老人的养老问题。


        5、养老工作不断向制度化、规范化、社会化方向发展。在自治区党委、政府的重视支持下,自治区和民政厅先后出台了《老年人权益保障法实施办法》、《自治区“十二五”老龄事业发展规划》、《自治区加快服务业发展若干政策规定》、《关于大力扶持社会福利事业发展的意见》、《自治区社会办养老机构管理办法》、《关于开展“养老服务体系建设推进年”活动方案》等一系列文件。各盟市制定出台发展社会养老事业的地方法规、政府章程和部门规定也有47件,这些都为养老工作的制度化发展奠定了基础。有的盟市制定和完善了居家养老、社区养老和机构养老服务标准,开展养老机构等级评定和社区养老服务达标活动,建立了老年人入院评估、服务需求评估和服务质量评估制度。有条件的盟市开展了养老工作信息化建设,掌握了养老服务发展状况、服务资源和工作动态,提高了服务水平和管理水平。构建社区养老信息网络和一键通服务平台,推动了城市居家养老服务网络建设。加大对社会办养老机构、居家和社区养老服务机构的扶持发展力度,引导社会办养老机构根据市场需求,为老年人提供多样化和选择性服务。同时积极培育社会养老服务行业组织,支持发展养老服务、康复保健、娱乐教育、休闲旅游等产业,社会化养老服务水平不断提高。


四、存在的主要困难和突出问题


       我区和全国一样,是在“未富先老”的国情下进入老龄化社会的,改革开放带来新的养老理念与传统的养老方式产生了较大的矛盾。尽管我们思想上和服务管理模式上要尽快适应突如其来的老龄社会,但它总有一个逐步发展的过程,虽然我们在社会养老工作方面做了很大努力,取得了不少成绩,从我们调研掌握的情况看,仍然存在着一些需要认真研究解决的突出问题。


       一是社会对养老工作的整体认识还不高。由于对如何应对人口老龄化带来的社会问题、如何做好社会养老工作宣传教育的不够,在社会还没有形成一个关注老龄工作的氛围。一些地方的领导和部门对老龄化带来的社会问题研究不够,紧迫感不强,没有将社会养老工作作为一件事关社会发展和全面建成小康社会的大事来抓,没有列入当地经济社会发展的规划,有的只是在口头上重视,没有在实际工作中采取积极有效的措施,社会养老服务工作发展不平衡,工作不到位,整个社会养老工作滞后于经济社会发展的水平。


       二是社会养老政策法规不健全,执行不到位。社会养老涉及到政府许多部门,由于国家没有统一的政策,有的扶持的政策也不配套、不完整,致使一些关于兴办养老福利机构的政策难以落实,如自治区给予每张床位的建设经费补贴、建设用地实行划拨或优惠出租、相关配套设施收费减免等,部门之间推诿,在实际工作中没有真正得到落实。公办养老机构和民办养老机构享受不同的扶持政策,一定程度挫伤了社会力量兴办福利养老事业的积极性。特别是在土地购买和租赁、基础配套设施建设及运行管理方面,民办机构全依靠自身投入,由于投入风险大,回报低,一些民办养老机构为了保证运营,收费较高,又造成了入住率较低的问题。


        三是各级地方各级资金投入不足。一些地方和部门对社会化养老工作重视程度不够,片面认为养老工作是民政、劳动、保险部门的事,对一些优惠扶持政策落实重视不够,没有把养老事业发展纳入地方经济社会发展的整体规划,对一些公办或民办的示范性养老机构建设支持力度不大,相比较教育、卫生事业,养老服务设施政府投入明显不足。地方对社会养老机构建设投入很少,主要靠上级拨款资助,而且投入渠道单一,福彩公益金成了发展社会养老事业的主要经费来源,制约了社会养老服务的发展。


       四是人才队伍缺乏,专业化水平低。公办养老机构和民办养老机构的服务人员,工作辛苦,劳动强度大,待遇低,多数是下岗的“40、50”人员和农村贫困地区的农民,缺乏专业技术培训,持证上网率很低,专业护理水平较差,而且流动性大,不稳定,普遍存在着护理人员不足的问题。特别是民办养老机构工作人员实行聘用制,与公办养老机构存在着待遇上的差别,很难招收到需要的专业护理人员。如鑫海老年公寓作为“养老护理员培训实习认证基地”,从长沙民政职业技术学院来实习工作的几十名学生,最后一个也没有留住。由于护理人员少,技术力量薄弱,多数公办和民办养老机构把入住条件定得很高,规定只收生活能够自理的,把失能和半失能老人拒之门外,显然违背了开办机构养老的初衷。到目前,我区没有一所医疗条件较好、技术力量较强的老年人护理康复机构。我区大部分旗县没有专职老龄工作人员,更无专门的培训机构和标准技能鉴定认证机构,专业的养老服务队伍还未形成。


       五是养老服务事业发展不平衡。公办和民办养老机构在享受国家优惠政策上存在着差别;城乡之间养老服务发展水平也有较大差距,尤其是农村牧区养老服务面临着困难问题较多;城市新老社区之间的居家养老服务设施差距较大,老旧社区居家养老服务有待提高。养老服务管理制度不完善,养老服务标准化、规范化、信息化还没有建立;社会公益组织、慈善组织和社会工作者在社会养老服务中还没有充分地发挥作用;民办养老机构在管理方面还存在着监管缺失的问题等,这些都影响了社会养老事业的平稳、健康发展。


       六是发展社会养老机构缺少整体规划。大部分盟市都没有把养老机构建设纳入地方规划,“十二五”期间甚至更长时间内需要建多少老年公寓,增加多少床位,建什么样标准的,基本没有计划,随意性很强。有的地方不从当地养老的实际需求出发,盲目兴建养老机构,造成了土地、资金的浪费。新建养老机构应以对失能或半失能老人的康复护理为主的,服务功能和无障碍设施应配套,但有的虽投入了大量资金,却不能满足不同身体状况老年人的需要,造成了入住率低的问题,有的床位利用率不到三分之一。尊重老年人的养老观念,按照市场经济规律,从当地实际出发,统盘规划社会养老事业发展,应是各级政府要十分关注的问题。


五、加快我区社会养老工作发展的几点建议


       根据我区社会养老工作发展的情况,结合外省区社会养老工作的先进做法,提出如下建议:


       1、科学规划,加快社会养老服务体系建设步代。建立以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系,首先要打牢基础,使居家养老的老年人得到全方位的服务,真正做到老有所养、老有所乐,病有所医;社区是居家养老的依托,要加强社区建设,加快社区服务业发展,满足老年人各种不同的需求;机构养老的支撑作用,主要用于收养民政对象和失能、半失能老人,对老人进行康复治疗、临终关怀等。建设社会养老服务体系的重点应放在居家养老和社区服务方面,养老机构建设不能盲目发展、一哄而上,而是要从当地实际出发,科学规划,重点发展什么样的养老机构,它面向的对象有多少?规模有多大?对符合发展需求的,政府应给予支持,或采取政府出资、市场运作方式,促进养老机构的合理发展。


        2、加大投入,推进养老服务基础设施建设。自治区各级党委、政府要高度重视社会养老工作,计划、财政部门要把社会养老服务体系建设资金纳入预算,并建立长效的运作机制,大力支持养老服务体系建设。首先要建设养老示范工程项目,示范工程是一些功能齐全、经济实用、公办或公建民营的养老机构,注重完善机构的医疗服务、辅具配置、康复护理、临终关怀等功能,真正起到机构养老的“支撑”和“托底”作用。同时要加大对民办养老机构的支持力度,凡是经政府批准建设的民办养老机构,都应按照自治区的规定标准,给予床位建设和运营补贴,鼓励和引导民间资本和境外资本开展养老服务项目,使民办和公办养老机构享有同等待遇,扶持社会公益组织和小型养老服务业发展。同时要加大居家养老和社区养老服务的设施建设,努力实现社会养老的普惠制。


       3、转变职能,扩大政府购买养老服务。政府购买社会工作服务,是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会服务的一项制度安排。建立社会养老服务体系,是政府的重要职责,但不是什么都由政府大包大揽下来。政府要用政策的手段,保证养老市场公平、健康、有序、合理发展,在政策、资金上给予支持,把本应由社会做的事交给社会去办,尊重市场规律,按照市场规律办事。政府要转变职能,可通过多种形式给老年人提供服务,或者向社会养老机构、公益组织、志愿者等购买服务,政府根据服务对象的要求和选择的服务,通过市场平等竞争来实现。自治区有关部门应认真落实《民政部、财政部关于购买社会工作服务的指导意见》(民办2012)196号),建立健全相配套的制度和办法,加快落实步伐。各级政府都要强化宏观管理,大力培育社会养老市场,健全监管机制,加大财政购买养老服务的力度,确保我区养老事业健康、科学发展。


       4、大力扶持发展社会办养老机构。大力支持社会公益慈善组织和个人投资兴办社会养老机构,加强对非营利性民办养老机构的培育扶持,采取民办公助等形式,落实相应的建设补贴和运营补贴,扶持其发展。推动社会医疗、保健等专业机构以输出管理团队、开展服务指导的方式参与养老服务设施运营,引导社会养老机构向专业化、规模化方向发展。资金上扶持,政策上引导,技术上帮助,管理上规范,是政府在扶持发展社会办养老机构方面应时刻遵循的原则。社会办养老机构的发展,开发了社会养老服务的新领域,形成了一个新的产业链,不但有更多的人投入到养老服务工作中来,而且开辟了新的就业途径,培训教育和相关服务产业也会带动起来。


       5、加强培训,提高养老服务管理水平。认真落实《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(中发[]2012)29号)、《关于加强社会工作专业人才队伍建设和意见》(中组发[]2011)25号)的要求,把各类养老机构服务管理人员培训列入规划,认真做好培训工作。全区各类养老机构共有工作人员8550名,有医护、社工方面专业技术资质的840人,不到十分之一。由于没有专门的培训机构和师资、教材,加上服务人员少、工作忙,多数没有经过培训,服务人员业务素质差、服务水平低的情况比较严重。随着养老服务事业的发展,加强对工作人员的培训和技术更新势在必行,政府应将培训列入计划,在培训经费上给予保证,在提高养老服务质量上加大投入,逐步建立养老服务培训上岗制度。同时,对养老服务人员制定行业技术标准,评定职称,提高他们的生活待遇,留得住人,保持社会养老机构服务人员的稳定性。


       6、充分发挥社工组织在发展社会养老事业方面的作用。自治区社会工作协会和各盟市成立的相关组织,是以社会公益团体和个人为会员组成的社会组织,其主要职能是组织社会公益团体开展各种社会公益活动,在政府部门和社会公益组织中搭建桥梁,更好地开展社会服务。政府可以通过社工协会购买服务,将社会养老机构的评级、认证、职业道德教育、业务技术培训、服务标准制定等,委托协会来承担,政府部门主要是加强对协会的指导和监督。这样既实现政府职能的转变,又发挥了行业协会的作用。


       7、完善制度,进一步搞好养老机构规范化管理。认真落实新修订的《老年人权益保障法》和《老龄事业发展“十二五”规划》,加强协调,创新载体,积极配合法制机构制定相配套的法规政策,不断完善制度和工作机制,将社会养老服务体系建设纳入经济社会发展规划,统筹城乡和区域养老服务业的发展,统筹公办和民办养老机构的发展。充分发挥老龄委的协调作用,形成政府领导、部门密切配合、社会参与、齐抓共管的养老服务格局。民政部门要充分履行业务主管职能,加强宏观引导、行业规范和业务指导,搞好规划安排、政策制定、资金筹措、经验推广、市场培育和监督管理等工作,努力实现我区社会养老工作的制度化、规范化、专业化。


       8、加强社会养老工作的深入调查和理论研究。随着人口老龄化的加快,社会养老问题越来越突出,如机构养老的“公益性”和“营利”的界线,养老机构的分类、分层管理,行业准入资质和退出机制,养老机构入住老人的保险和老龄补贴发放,养老机构的服务标准、服务人员的培训、职称评定、工资待遇等等,目前国家和自治区对社会养老方面的政策、制度建立还不配套,缺失很多,都需要认真加以研究,为政府制定社会养老工作方面的政策提供理论依据,不断推动我区社会养老的法制化进程。


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